Pour une gouvernance partagée du Grand Paris : des communes aux communs

Parce que les biens communs que sont la qualité de l’air, de l’eau, de la nourriture ou encore l’espace public ne répondent à aucune forme de découpage administratif, Jean-Louis Missika, adjoint à la maire de Paris chargé du Grand Paris, Pierre Musseau, conseiller urbanisme - ville intelligente et durable à la Mairie de Paris, et Marion Waller, conseillère urbanisme et attractivité à la Mairie de Paris, signent une tribune en faveur d'une diplomatie locale qui associe tous les niveaux de collectivités.

Jean-Louis Missika, sociologue et adjoint à la maire de Paris chargé de l’urbanisme et des projets du Grand Paris, Pierre Musseau, conseiller urbanisme – ville intelligente et durable à la Mairie de Paris, Marion Waller, conseillère urbanisme et attractivité à la Mairie de Paris

Le Grand Paris est une idée, un projet, une espérance. L’idée est que le Grand Paris devienne une vraie ville, avec ce que cela comporte de communauté de mémoire, de communauté de destin et d’identité partagée. Le projet est que cette ville soit agréable à vivre pour ses habitants, respectueuse de la planète et ouverte à toutes et à tous. L’espérance est que le Grand Paris réussisse à construire tous les ponts, toutes les passerelles qui permettront d’en finir avec les ghettos, avec l’enclavement, la relégation, les inégalités et toutes les violences qu’elles engendrent.

Quand on parle de découpage administratif, de compétences, de gouvernance, on ne parle que des moyens d’atteindre ces objectifs et de construire ce projet. Il ne faut pas se tromper dans l’ordre des facteurs, la gouvernance n’est rien sans le projet, le territoire n’est rien sans son histoire, l’histoire des gens qui y vivent.

Si chacun a le sentiment qu’une évolution institutionnelle est nécessaire c’est parce que nous partageons l’idée que l’on peut faire mieux dans beaucoup de domaines. La réduction des inégalités pourrait être plus rapide, le développement économique plus vigoureux, la transition écologique plus marquée.       

Un rapide retour sur l’histoire récente de la métropole met en lumière une lacune majeure : le manque de coopération entre les différents acteurs, qu’il s’agisse des différentes institutions politiques entre elles, ou de la relation entre le monde politique et le monde économique. La dynamique d’une Métropole dépend de la volonté et de la capacité de tous les acteurs, de toutes les parties prenantes, à travailler ensemble, ils ont besoin pour cela d’une gouvernance partagée et de puissants outils de coopération. Le drame du Grand Paris est que ses institutions divisent plus qu’elles ne rassemblent.

La question centrale qui doit nous guider est donc : comment renforcer cette coopération et comment inventer un modèle de gouvernance assez souple pour intégrer différentes échelles de territoires et d’acteurs ?

Il n’y aura jamais de périmètre parfait pour dessiner les contours du Grand Paris parce que la métropole est un territoire à géométrie variable qui se forme et se déforme en permanence. Il peut en revanche y avoir des outils et des projets qui permettent une coopération accrue et mobilisent toutes les parties prenantes. De la même manière, puisque toute institution crée des effets de frontière, la question n’est pas de dessiner de nouvelles frontières mais comment le choix de gouvernance permettra d’accroître la coopération à l’intérieur de la zone dense et dans sa relation à la zone non dense. Une institution vraiment agile est capable de mettre en œuvre des outils de coopération y compris hors de son territoire.

Pourquoi ne pas se contenter des institutions traditionnelles ? Parce que les métropoles font face à des problématiques uniques et nouvelles en matière de gestion des flux, de gouvernance de l’espace public, de densité, d’approvisionnement alimentaire que les outils classiques ne permettent pas de gérer. Parce que la zone dense a accumulé trop d’inégalités et de lacunes de coopération, prouvant la nécessité d’un outil radicalement nouveau et rapidement efficace.

Il faut un choc de coopération pour le Grand Paris car les effets positifs de la métropolisation ne tombent pas du ciel et ne sont pas produits mécaniquement par la construction de grandes infrastructures comme le Grand Paris Express. Ils dépendent surtout d’une mobilisation politique, entrepreneuriale, citoyenne.

Les “effets d’agglomération” décrits par le Prix Nobel d’économie Paul Krugman, selon lequel plus les métropoles se densifient, plus la productivité augmente et la croissance de ces territoires accélère, ont besoin d’une forte coopération entre territoires pour se diffuser. Là comme ailleurs la théorie du ruissellement est un leurre. Le potentiel d’un territoire est souvent mis à mal par les clivages, qu’ils soient physiques comme une autoroute urbaine ou un faisceau ferré, ou institutionnels comme un découpage administratif. Quand la coopération des acteurs est faible, le développement économique et la cohésion sociale s’en ressentent.

Pourquoi il est urgent d’agir dans la zone dense

Contrairement à une théorie répandue qui consiste à opposer une zone dense riche à des périphéries en souffrance, la réalité du Grand Paris est celle d’une concentration de pauvreté et d’inégalités au centre sans comparaison avec les autres territoires. Ainsi, le revenu médian des habitants du périmètre de l’actuelle métropole du Grand Paris (1876€ par unité de consommation par mois) est inférieur à celui de l’Île-de-France (1919€). Le taux de pauvreté est de 18% dans la métropole pour 15% à l’échelle régionale. Les disparités y sont également plus fortes : le rapport est de 1 à 9 entre les 10% les plus riches et les 10% les plus pauvres dans la métropole, pour un rapport de 1 à 7 en Île-de-France. Les disparités entre territoires de la zone dense sont très marquées : le taux de pauvreté est de 36% à Plaine Commune, soit quatre fois plus que Grand Paris Seine Ouest.

Ces phénomènes de disparités se retrouvent dans les grandes métropoles du monde, qui attirent et accueillent à la fois riches et pauvres. Le Grand Paris fait actuellement face à un afflux de réfugiés qui risque de se renforcer dans les années à venir en raison d’événements politiques et climatiques de plus en plus violents. L’hébergement d’urgence est un exemple fort de politique qui nécessite une coopération rapide et agile entre territoires.

Ces inégalités sont le fruit d’un manque de connexions entre les territoires, de la multiplication des frontières physiques créées par les grandes infrastructures comme de frontières administratives infranchissables. Au XXe siècle, la ville-centre a transformé sa proche banlieue en territoire servant, empêchant toute politique coordinatrice à l’échelle de la zone dense. Dans les années 90, l’attractivité de la région parisienne était encore décrite comme reposant sur un archipel composé de Paris, de La Défense et de centralités en grande couronne, les villes nouvelles, occultant le rôle de la petite couronne. Malgré leur proximité avec Paris, certains territoires de la petite couronne ont été longuement exclus des effets d’agglomération.

Se concentrer sur la zone dense ne veut pas dire ignorer la zone non-dense. En matière de transport, d’alimentation, d’agriculture, d’énergie, de logistique, la mise en place d’une coopération renforcée avec les territoires qui entourent la métropole est une condition nécessaire à son bon fonctionnement.

Nous devons inventer de nouvelles alliances territoriales pour que la périphérie ne soit pas mise à l’écart de la prospérité métropolitaine et pour que les flux soient gérés harmonieusement à l’échelle du bassin de ressources. Quand on parle de logistique ou d’accès à la mer, l’alliance Paris-Rouen-Le Havre est nécessaire ; tandis qu’en matière d’alimentation il faut s’adresser au bassin parisien dans son acception large. De nouveaux mécanismes de solidarité entre la métropole et son hinterland doivent être mis en place.

30% des actifs du Grand Paris vivent en grande couronne francilienne et 6% vivent en dehors de l’Île-de-France. Au moins 15% du revenu produit dans l’agglomération parisienne se distribue en dehors. Ces données doivent nous questionner sur nos instances de gouvernance : puisqu’une part croissante des actifs de la métropole ne vivent ni ne votent dans la collectivité où ils travaillent, étudient, font leurs achats, comment organiser la prise de décision et la participation citoyenne ? Les citoyens veulent des élus de proximité mais revendiquent aussi d’être consultés pour les décisions qui concernent leur quotidien hors de leur commune de résidence.

Aucun découpage de la métropole, aucune répartition des compétences ne résoudront ce paradoxe Ils risquent au contraire de l’aggraver. Une gouvernance agile doit résoudre cette contradiction entre vision globale et demande de proximité, en se concentrant sur la gestion des « communs », peu importe leur échelle. C’est pour cette raison que nous devons passer des communes aux communs.

Une gouvernance agile pour gérer les biens communs

Les biens communs que sont la qualité de l’air, de l’eau, de la nourriture ou encore l’espace public ne répondent à aucune forme de découpage administratif. Pourtant, ils sont le fondement et la condition de la qualité de vie de chacun des métropolitains. La pollution produite par les uns affecte la santé des autres, l’espace public accaparé par certains n’est pas disponible pour d’autres. Ces biens communs sont concurrentiels et doivent être gérés de manière agile, en lien avec tous les acteurs concernés. La conception classique d’une collectivité garantissant l’intérêt général seulement à l’intérieur de ses frontières se heurte à l’impossibilité de gérer ces biens communs, et cette règle vaut autant pour Paris que pour une commune de grande couronne. La métropole est une opportunité pour établir des règles partagées afin que la qualité des communs soit préservée.

La gouvernance des communs métropolitains doit s’appuyer sur une diplomatie qui associe tous les niveaux de collectivités pour négocier des règles et des objectifs. Parce que la gouvernance partagée est plus efficace que la gouvernance de surplomb, et que des règles négociées entre égaux sont mieux acceptées que des règles imposées par une autorité supérieure. La gouvernance partagée ne signifie pas que chacun fait ce qu’il veut chez lui et que chaque territoire se gouverne de façon égoïste et autocentrée. Elle réclame de puissants mécanismes qui incitent les territoires à coopérer entre eux et contraignent les récalcitrants.

La loi SRU est un exemple de régulation pour garantir le bien commun qu’est l’accès au logement : une collectivité qui ne prend pas sa part à la construction de logement social est taxée pour le nombre de logements non-construits. Les sanctions doivent cependant être régulièrement évaluées et leur efficacité, vérifiée.

De nombreux communs urbains se sont déjà répandus en ville comme les jardins partagés ou les occupations temporaires de friches. Les nouveaux outils numériques produits par les civic tech pourront accélérer le développement de ces communs en renouvelant la participation citoyenne. Le pilotage local des réseaux intelligents (smart grids), la création de conciergerie de quartier, la gestion locale de biodéchets sont des exemples mis en œuvre dès aujourd’hui qui préfigurent ces communs locaux comme autant de leviers pour réussir la transition écologique.

La mobilité est un sujet-clé pour cette nouvelle gouvernance. D’ici à cinq ans, elle aura connu une mutation spectaculaire. Les pouvoirs publics devront collecter les données des différents services de mobilité et assurer en temps réel leur régulation, par des règles de circulation, de stationnement et des tarifications dynamiques. L’élaboration de ces règles ne sera possible qu’en associant étroitement l’ensemble des usagers, particuliers et entreprises et en mobilisant différents niveaux de collectivités, de l’échelon le plus local à l’autorité organisatrice régionale, voire même nationale tant les conditions de circulation dans l’agglomération parisienne peuvent impacter bien au-delà des frontières de l’Île-de-France.

En matière d’eau, de déchets, d’énergie, la gestion actuelle par des syndicats aux périmètres variés et réunissant des assemblées d’élus souvent pléthoriques n’est pas plus satisfaisante. La transition écologique et les outils numériques doivent accélérer une transformation de cette gouvernance en la calant sur des plateformes qui permettent le partage des données de gestion à l’échelle métropolitaine et plus largement encore. Ces plateformes faciliteront l’accès à l’information par l’ensemble des collectivités concernées, et favoriseront une plus grande transparence auprès des consommateurs comme des contribuables. La gouvernance agile devra permettre une articulation entre des opérateurs centralisés principalement chargés d’assurer le fonctionnement global et la sécurité du réseau et une multitude d’acteurs locaux aux typologies variées.

La gouvernance de la métropole doit ainsi être centrée sur la gestion et la préservation des communs urbains, elle doit faire participer toutes les parties prenantes concernées par ces communs, et elle doit organiser les solidarités nécessaires tant financières qu’environnementales pour mettre en cohérence des objectifs parfois contradictoires, croissance économique et transition écologique, qualité de vie et lutte contre les inégalités. Alors, comment faire ?

A lire : « Pour un Grand Paris qui joue collectif », tribune signée Frédéric Gilli, chercheur à Sciences Po